اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس موسسه دولتی است و چون این امر قابل تفویض می‌باشد و لذا مستلزم ایجاد پست سازمانی بوده و دستورالعمل وزیر امور اقتصادی و دارائی که مغایر این موضوع می‌باشد، باطل می‌باشد که توسط کارشناسان رسمی دادگستری در متن زیر شرح داده می‌شود.
- تاریخ ۷۱/۳/۱۲
- کلاسه پرونده ۷۰/۱۵۸
- شماره دادنامه ۲۴
رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تعهد و تسجیل و حواله
رأی: نظر بر اینکه به‌موجب ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۶۶/۶/۱ مجلس شورای اسلامی اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس موسسه دولتی قرار داده‌شده و در مقابل مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات به عهده ذی‌حساب و با توجه به اینکه تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات اصولاً همان اعمال نظارت مالی مندرج در ماده ۵۲ قانون بوده که به‌عنوان آخرین مرحله پرداخت هزینه‌ها پس از طی مراحل تشخیص و تأمین اعتبار و تعهد و تسجیل و حواله از وظایف خاص ذی‌حساب وبر عهده وی قرارگرفته است و به‌موجب ماده ۵۳ قانون مسئولیت انجام مراحل مقدماتی پرداخت هزینه‌ها اعم از تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله (به‌جز مسئولیت تأمین اعتبار) بر عهده بالاترین مقام دستگاه مربوطه بوده که به‌موجب تبصره ۱ آن ماده کلاً یا بعضاً” قابل تفویض به غیر به‌طور مستقیم و بدون واسطه می‌باشد.
بنابراین تفویض انجام فعل‌وانفعالات مالی مانند تعهد و تسجیل و حواله که از اختیارات روسای دستگاه‌های اجرائی دولتی بوده به اشخاص دیگر تحت عنوان مدیرکل با مدیر امور مالی و به دنبال آن ایجاد پست سازمانی مصوب برای انجام این‌گونه امور مانند تعهد و تسجیل و حواله هیچ‌گونه مغایرتی با اصول کلی قانون محاسبات عمومی و ازجمله ماده ۵۳ آن نداشته است.
با توجه به شرح وظایف احصاء شده از ناحیه سازمان امور اداری و استخدامی کشور برای این‌گونه پست‌ها هیچ‌گونه تداخلی با وظایف قانونی ذی‌حسابان که در قانون محاسبات عمومی و مواد مربوط به وظایف آنان احصاء گردیده ایجاد نمی‌نماید و اعمال نظارت مالی و کنترل تطبیق پرداخت با مقررات که در مراحل نهائی پرداخت، قرار دارد همچنان بر عهده ذی‌حسابی خواهد بود علاوه بر آن وظیفه قانونی ذی‌حساب در مرحله پرداخت و پس‌ازآن و همچنین نحوه جلوگیری قانونی ذی‌حساب از پرداخت وجه در راستای اعمال نظارت مالی و تطبیق پرداخت با مقررات که قانونا بر عهده وی قرار داشته در ماده ۹۱ قانون محاسبات عمومی به‌وسیله مقنن پیش‌بینی و مقررشده است چه آنکه تأمین اعتبار قانونا از وظایف ذی‌حساب بوده و درصورتی‌که دستور انجام هزینه از ناحیه مسئول مربوطه صادر گردد دو راه قانونی برای ذی‌حساب به‌موجب منطوق و مفهوم ماده مزبور متصور خواهد بود.
- پرداخت وجه سند هزینه درصورتی‌که انجام آن به نظر وی مخالفتی با مقررات نداشته باشد.
- درصورتی‌که برخلاف مقررات تشخیص دهد قبل از پرداخت مراتب را به مقام صادرکننده دستور خرج اعلام و در صورت قبول مسئولیت قانونی بودن دستور توسط آن مقام و ذکر مستند قانونی به‌صورت مکتوب ذی‌حساب مکلف به پرداخت وجه سند هزینه ضمن انعکاس امر به وزارت امور اقتصادی و دارائی بوده و نهایتاً پس از تشخیص و تائید خلاف به‌وسیله وزارت امور اقتصادی و دارائی مراتب برای اقدام قانونی به دیوان محاسبات کشور اعلام می‌گردد و در حقیقت تشخیص نهائی با دیوان محاسبات خواهد بود.
بنابراین به فرض آنکه به نظر وزارت امور اقتصادی و دارائی ایجاد پست موردادعا و بالتبع تأمین اعتبار جهت احکام صادره برای تصدی مشاغل موردنظر توسط دستگاه‌های اجرائی، برخلاف مقررات تشخیص داده‌شده باشد ذی‌حسابان آن وزارتخانه می‌بایستی به تکلیف قانونی خود به شرح مقرر در ماده ۹۱ قانون عمل نموده و نهایتاً مکلف به تأمین اعتبار و پرداخت هزینه مربوطه ضمن احاله مسئولیت قانونی آن مقام صادرکننده دستور خرج و هزینه در این‌گونه موارد می‌باشند.
از ناحیه وزیر امور اقتصادی و دارائی در ذیل دستورالعمل شماره ۴۶۶۳/۱۴۹۲/۵۳-۶۹/۲/۲۷ به کلیه ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرائی مبنی بر خودداری از تأمین اعتبار احکام صادره برای تصدی مشاغل موردنظر در دستگاه‌های اجرائی به‌صورت مطلق مخالف با ماده ۹۱ قانون محاسبات عمومی کشور بوده و به همین جهت حکم به ابطال دستورالعمل مذکور مستندا به ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌گردد.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری – محمدرضا عباسی فرد
پرونده در خصوص اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس موسسه دولتی است
سابقه
- شماره ه/۷۰/۱۵۸ ۱۳۷۱/۵/۳۱
- مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری.
- شاکی: سازمان برنامه‌وبودجه.
- طرف شکایت: وزارت امور اقتصاد و دارائی.
- موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره ۴۶۶۳-۶۹/۲/۲۷
مقدمه:
شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند:
- اصل ۱۳۸ قانون مقرر می‌دارد”…هریک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت‌وزیران حق وضع آئین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی نباید مفاد این مقررات با متن روح قوانین مخالف باشد…”وزارت امور اقتصاد و دارائی با صدور بخشنامه شماره ۴۶۶۳ مورخ ۶۹/۲/۲۷ به سازمان امور اداری و استخدامی کشور نسبت به ایجاد پست مدیرکل یا مدیر مالی و معاون برای این مشاغل و تدوین شرح وظایف آن‌ها اعتراض نموده است و این قبیل پست‌های ایجادشده از سوی سازمان امور اداری و استخدامی در دستگاه‌های اجرائی را فاقد وجاهت قانونی می‌داند که این دستورالعمل دقیقاً با تبصره ۲ ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی که مقرر می‌دارد” در اجرای این ماده (۵۳) تفویض اختیارات و مسئولیت‌های تعهد و تسجیل و حواله به وزیر یا رئیس موسسه و ذی‌حساب به شخص و احد ونیز تفویض اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله وزیر یا رئیس موسسه به ذی‌حساب موضوع مواد ۳۱ و ۵۳ و تبصره ۲ ماده اخیرالذکر به دلیل مانعه الجمع بودن این دو مسئولیت در فرد واحد با متن و روح قانون محاسبات عمومی مخالفت دارد و به‌زعم این سازمان صدور نامه شماره ۴۶۶۳-۶۹/۲/۲۷ به دلیل عدم توجه از شرح وظایف قانونی مدیریت امور مالی که ناشی از تفویض اختیار قسمتی از اختیار قانونی وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرائی بر اساس پست مصوب و رعایت مقررات و مواد مذکور در قانون محاسبات عمومی بوده و اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله جدای از وظایف ذی‌حساب می‌باشد و تفسیرهای وزارت امور اقتصادی و دارائی در تهیه بخشنامه موردبحث خلاف اصل ۱۳۸ قانون اساسی موجبات تداخل وظایف ذی‌حساب با وظایف دستگاه‌های اجرائی را فراهم ساخته است.
زیرا طبق نص صریح ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی کشور اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله به عهده وزیر یا رئیس موسسه و مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات بر عهده ذی‌حساب است و چنانچه این تداخل در اختیارات وظایف تداوم یابد اصل ۸۹ و ۱۳۷ قانون اساسی که هریک از وزرا را مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس‌جمهور رو مجلس می‌داند و نمایندگان مجلس می‌توانند هر یک از وزرا را استیضاح نمایند با سلب اختیار وزیر در مورد انتصاب فرد واجد شرایط در اعمال تعهد و تسجیل و حواله که از وظایف قانونی موضوع مواد ۱۷ و ۱۹ و ۲۰ و ۵۳ قانون محاسبات عمومی است مسئولیت وزیر و استیضاح از شخص ایشان فاقد وجاهت قانونی خواهد بود.
با توجه به‌قاعده تأخر بیان از وقت حاجت قبیح است و چنانچه در موقع لزوم و نیاز به ذکر مطلبی اگر مصلحتی فوت می‌شود و تفویت مصالح نادرست و ناپسند است این سازمان خواستار ابطال نامه شماره ۴۶۶۳ صادره از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی می‌باشد و چون دستورالعمل ۴۶۶۳ به کلیه ادارات کل امور اقتصاد و دارائی استان‌ها جهت ابلاغ به ذی‌حسابان مربوط و خودداری آن‌ها از تأمین اعتبار احکام صادره برای تصدی مشاغل مدیرکل با مدیر مالی و معاون این مشاغل و همچنین به سایر سازمان‌ها و معاونت‌های مختلف رونوشت مفاد بخشنامه ۴۶۶۳ ابلاغ گردیده و معضلاتی که از دستورالعمل مذکور گریبان گیر این سازمان و کلیه سازمان‌های برنامه‌وبودجه استان‌ها واحدهای تابعه فراهم آمده وزارتخانه‌های دیگر قطعاً مواجه با همین اشکال می‌باشند.
با توجه به‌مراتب ابطال دستورالعمل شماره ۴۶۶۳ ۶۹/۲/۲۷ موردتقاضاست.
در پاسخ به شکایت مذکور نماینده قضائی مسئول وزارت امور اقتصاد و دارائی طی نامه شماره ۸۷۷۵-۹۱ مورخ ۷۰/۱۱/۶ مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره ۳۸۱۸۳/۱۰۰۵۸/۵۳ مورخ ۷۰/۱۰/۲۵ معاونت هزینه و خزانه‌دار کل کشور نموده‌اند.
در نامه مزبور آمده است بر اساس روال گذشته که متجاوز از بیست سال می‌باشد پست‌های مصوب ذی‌حساب مدیر امور مالی و یا ذی‌حساب و مدیرکل امور مالی معاونین آن‌ها در کلیه دستگاه‌های اجرای شامل وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات دولتی و…در تشکیلات مصوب وزارت امور اقتصاد و دارایی قرار داشته و بدین ترتیب ذی‌حساب و مدیرکل امور مالی این دستگاه‌ها از بین پرسنل رسمی و همچنین با حکم وزارت امور اقتصادی و دارائی تعیین و منصوب می‌شوند. - بعد از تصویب قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۶۶/۶/۱ به دلیل برداشت ناصحیحی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور از مفاد این قانون داشت علیرغم وجود ذی‌حساب در کلیه دستگاه‌های اجرائی مبادرت به ایجاد پست‌های مدیر و مدیرکل امورمانی و یا معاونین آن‌ها در تعدادی از دستگاه‌های اجرائی نموده که این عمل به دلیل غیرقابل‌تفکیک بودن وظایف ذی‌حساب از مدیر امورمانی و مخدوش شدن مسئولیت‌ها و تداخل وظایف مورد اعتراض وزارت امور اقتصاد و دارائی قرار گرفت و به‌موجب نامه شماره ۴۶۶۳ مورخ ۶۹/۲/۲۷ به سازمان امور اداری و استخدامی کشور اعلام گردید که پست‌های ایجادشده از طرف سازمان فوق از وجاهت قانونی برخوردار نمی‌باشد و لذا با توجه به ماده ۹۴ قانون محاسبات عمومی کشور که مقرر می‌دارد:
وزارت امور اقتصاد و دارائی مکلف است با رعایت قوانین و مقررات نسبت به ایجاد وحدت رویه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نمایند.”و با در نظر گرفتن ماده ۹۰ این قانون که مقرر می‌دارد”اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی ازنظر انطباق پرداخت‌ها با مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات راجع به هر نوع خرج به عهده وزارت امور اقتصاد و دارائی است.
“و همچنین با عنایت به ماده ۵۳ قانون فوق‌الذکر که اعلام می‌دارد:”مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات به عهده ذی‌حساب می‌باشد.”توسط وزارت متبوع به ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرائی ابلاغ گردید که از تأمین اعتبار این‌گونه احکام غیرقانونی خودداری نمایند. - بعد از مکاتبات و جلسات مکرر بین وزارت امور اقتصاد و دارائی و سازمان امور استخدامی کشور درنهایت سازمان فوق‌الذکر ضمن تأیید نظر وزارت امور اقتصاد و دارائی مبنی بر غیرقابل‌تفکیک بودن ذی‌حسابی از مدیریت امورمانی اقدامات قبلی خود را به اصلاح که برای نمونه چند مورد ذکر می‌گردد:
الف تصویب و ابلاغ تشکیلات سازمانی اداره کل امور ذی‌حسابی‌ها و نظارت مالی به استناد موافقت‌نامه شماره ۶/۴۲ مورخ ۷۰/۲/۱۸ شامل پست‌های ذی‌حساب در قالب مدیر و مدیرکل.
ب – پیشنهاد معاونت محترم اداری مالی سازمان امور اداری و استخدامی کشور به جناب آقای مهندس رضوی معاونت محترم رئیس‌جمهور و دبیر سازمان مذکور مبنی بر ملحوظ نمودن ذی‌حسابان در قالب اداره کل امورمانی و موافقت ایشان با موضوع فوق و درنتیجه تصویب عنوان ذی‌حسابی و اداره کل امورمانی نمودار تشکیلاتی سازمان و انجام‌وظیفه نمودن ذی‌حساب و مدیرکل امورمانی منصوبی از طرف وزارت متبوع در سازمان فوق.
ج – پست‌هایی که قبلاً به‌وسیله سازمان امور اداری و استخدامی کشور در برخی از دستگاه‌های اجرائی تحت عنوان مدیر یا مدیرکل امورمانی ایجاد گردیده بود توسط خودسازمان امور اداری و استخدامی کشور حذف گردیده. - با توجه به مطالب مندرج دربند ۳ مبنی بر یکی بودن ذی‌حساب و مدیر امور مالی و با عنایت به ماده ۳۱ قانون محاسبات عمومی کشور مبنی بر انتصاب ذی‌حساب به‌موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارائی لذا اقدام دفتر تشکیلات بهبود روش‌های بودجه سازمان برنامه‌وبودجه در تاریخ ۷۰/۵/۱۵ مبنی بر تبدل پست شماره ۱۲۳۵ تحت عنوان حسابدار به پست مدیر امور مالی بدون مجوز بوده و همان‌طور که دربند الف قسمت ۳ ذکر گردید این در حالی است که پست شماره ۸۶-۵۳ تحت عنوان ذی‌حساب سازمان برنامه‌وبودجه (مدیر) توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور در مجموعه تشکیلاتی اداره کل امور ذی‌حسابی‌ها و نظارت مالی تعیین و ذی‌حساب مربوط نیز از سال‌ها قبل شاغل در این پست بوده است لذا با توجه به ماده ۸ قانون استخدام کشوری پست ثابت سازمانی برای یک شغل تعیین و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته می‌شود.
بنابراین صدور حکم مدیر امور مالی از طرف سازمان برنامه‌وبودجه نه از وجاهت قانونی برخورداراست و نه ازنظر اینکه دو مدیر در رأس یک کار واحد قرار بگیرند با شیوه و اصول مدیریت مطابقت دارد. - طی نامه‌های مکرر از سازمان برنامه‌وبودجه خواسته شد نسبت به لغو حکم مدیر مالی سازمان اقدام مثبتی از طرف سازمان فوق به عمل نیامده است.
- سازمان برنامه‌وبودجه طی نامه شماره ۹۱۸۷-۱ مورخ ۷۰/۶/۶ از معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در مورد موقعیت قانونی ذی‌حساب در دستگاه‌های اجرائی استعلام نموده که در پاسخ معاونت محترم حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی نامه شماره ۵۱۱۴۸-۷۰/۷/۳ اعلام داشته است:”آنچه به‌عنوان وظایف ذی‌حساب در قانون محاسبات عمومی مشخص گردیده قائم به شخص ذی‌حساب بوده و احاله این وظایف به فرد دیگر تحت هر عنوان ازجمله مدیر امور مالی قابل توجیه نمی‌باشد.
- در اجرای ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی کشور وظایفی که به عهده وزیر یا رئیس موسسه و یا مقام مجاز از طرف آن‌ها گذاشته‌شده مانند تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله که این امور یا توسط رئیس دستگاه اجرائی و یا به‌وسیله معاون اداری و مالی انجام می‌گیرد و بدین ترتیب ضرورت و نیازی برای ایجاد واحدی به‌عنوان امور مالی جهت انجام این وظایف متصور نیست ضمن اینکه تفویض اختیار وظایفی چون تعهد و تسجیل و حواله به شخص حقیقی مقصود است نه اداره کل یا واحد سازمانی دیگر.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین آقای محمدرضا عباسی فرد و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل و پس از استماع توضیحات نمایندگان سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت امور اقتصاد و دارائی و استخدامی کشور و بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
مرجع:
- روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
- شماره ۷۱۳۸۵۹/۷/۱۳۷۱———————————————–
وزارت امور اقتصادی و دارائی
- شماره: ۴۶۶۳/۱۴۹۲/۵۲
- تاریخ:۱۳۶۹/۲/۲۷
بسمه‌تعالی
سازمان امور اداری و استخدامی کشور
به‌قرار اطلاع آن سازمان در تشکیلات دستگاه‌های اجرائی اقدام به ایجاد پست مدیرکل یا مدیر مالی و معاون برای این مشاغل و حتی تعیین شرح وظایف برای آن‌ها نموده است که برای نمونه می‌توان از شماره ۰۵/۷۲/۲۲ مورخ ۶۹/۲/۵ عنوان سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران و ۴۳۲۵/۴۱ مورخ ۱۵/۶/۶۸ عنوان دانشگاه تربیت مدرس نام برد با توجه به وظایف قانونی اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله ذی‌حساب مشرح در موارد مختلف قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی و همچنین سایر مقررات مربوط به پیرو مطالب عنوان‌شده در نامه‌های شماره ۳۶۶۲۱ مورخ ۶۶/۱۲/۲۲ و ۵۷۵۷۲ مورخ ۶۶/۱۲/۲۲ و ۱۲۰۳۶ مورخ ۱۲/۱۱/۶۷ و ۸۰۶۲/۲/۱۳۸۶۲ /۵۶ مورخ ۶۷/۱۲/۷ و با عنایت به مذاکرات جلسه مورخ ۶۹/۲/۱ متشکله در نهاد ریاست جمهوری اسلامی اعلام می‌دارد شرح وظایف تعیین‌شده از طرف آن سازمان برای مشاغل فوق‌الذکر ازجمله وظایف ذی‌حسابان و معاونین ذی‌حسابانی است که توسط وزارت امور اقتصادی و دارائی منصوب گردیده و لذا این قبیل پست‌های ایجادشده از سوی آن سازمان در دستگاه‌های اجرایی وجهه قانونی ندارد.
در خاتمه اضافه می‌نماید که طی رونوشت این نامه به کلیه ذی‌حساب دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌گردد تا با توجه به اقدام غیرقانونی آن سازمان از تأمین اعتبار احکام صادره برای تصدی مشاغل فوق‌الذکر توسط دستگاه‌های اجرایی مذکور در ماده ۳۱ قانون محاسبات عمومی کشور اکیداً خودداری نمایند.
از طرف
وزیر امور اقتصادی و دارائی
سید ابوالفضل فاطمی زاده
رونوشت به:
- دفتر امام محترم معاون اول ریاست جمهوری جهت استحضار.
- ریاست محترم کمیسیون دیوان محاسبات مجلس شورای اسلامی جهت استحضار.
- ریاست محترم کمیسیون امور اداری و استخدامی مجلس شورای اسلامی جهت استحضار.
- معاونت محترم رئیس‌جمهور در امور حقوقی و مجلس جهت استحضار.
- دیوان محاسبات کشور جهت استحضار.
- معاونت حقوقی و امور مجلس جهت استحضار.
- معاونت اداری و مالی جهت استحضار.
- سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران جهت اقدام لازم.
- دانشکده تربیت مدرس جهت اقدام لازم.
- دفتر تشکیلات و بودجه.
- خزانه.
- اداره کل نظارت بر اجرای بودجه.
- کلیه ادارات کل امور اقتصادی و دارائی استان‌ها جهت ابلاغ به ذی‌حسابان مربوط.
- اداره کل امور ذی‌حسابی‌ها و نظارت مالی به‌ضمیمه سوابق جهت ابلاغ به کلیه ذی‌حسابان.
- دفتر معاون هزینه و خزانه‌دار کل کشور.
اختیار و مسئولیت تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس موسسه دولتی است و چون این امر قابل تفویض می‌باشد و لذا مستلزم ایجاد پست سازمانی بوده و دستورالعمل وزیر امور اقتصادی و دارائی که مغایر این موضوع می‌باشد، باطل می‌باشد که کارشناسان رسمی دادگستری در مطالب بالا این عنوان را شرح داده‌اند.
