نقدی بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات عنوان مقاله ایست نوشته کامران اکرمی افشار که به کوشش کارشناسان رسمی دادگستری در متن زیر آورده شده است.
نقدی بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات با اصلاحات بعدی
کلمات کلیدی:
- قانون حفظ اراضی
- اراضی زراعی
- اصل مالکیت
- قطبهای کشاورزی
- خلعید
- قلع و قمح مستحدثات
- حفاظت از اراضی زراعی
- قانون اصلاحات ارضی
- اصل مالکیت
- توابع ماکیت
- قاعده تسلیط
- تزاحم
- قاعده لاضرر
- عناصر جرم
مقدمه:
با عنایت به پراکندگی و عدم انسجام قانونی یکپارچه در قوانین موضوعه، و عدم الحاظ ضمانت اجرا و اهمیت بین البخشی و فرا بخشی امر حفاظت از اراضی زراعی و عدم توجه کافی به تغییر بیرویه اراضی و پیرو آن گسترش بیرویه شهرنشینی بدون مطالعه جدی و اثرات مضر آن، مقدمهای فراهم گردید که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات در سال ۱۳۷۴ تصویب گردد که وفق این قانون تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغی جزو عناصر قانونی جرم لحاظ گردید و وفق این قانون متخلفین مستلزم تعقیب کیفری، مخاطب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات قرار گرفتند ولی چنان به نظر میرسد که این قانون بدون لحاظ اصل مالکیت فقط در جهت مجازات برآمده و علیرغم اسم آن فقط به برخورد با متخلفین بدون پیشگیری از آن است که ابتداعا به پیشینه تاریخی و برسی تفضیلی بر مبنای اصول حقوقی و فقهی آن میپردازم و سپس درنتیجه گیری کلی اشکالات وارده بدان را معروض میدارم.
پیشینه تاریخی حفاظت از منابع طبیعی در قوانین موضوعه
پیشینه حفاظت از اراضی کشاورزی و باغها را نخستین بار میتوان در قانون اصلاحات ارضی مصوب سال ۱۳۴۰ جستجو کرد که مستند قانونی آن را میتوان در تبصره ۲ ماده ۱۹ همین قانون با موضوع جلوگیری از تفکیک و تجزیه اراضی نسقی دید بعدازآن قانونی در امر حفاظت از اراضی زراعی و باغی موردتوجه قرار گرفت قانون گسترش قطبهای کشاورزی مصوب ۱۳۵۴/۶/۱۴ بود.
آنچه که در این قانون بهعنوان تأسیس حقوقی یا تصویب آن میتوان اشاره نمود ممنوع نمودن هرگونه تغییر کاربری در اراضی کشاورزی بود که مطابق ماده ۲ این قانون ((تفکیک و تقسیم اراضی کشاورزی که قبل از تهیه طرحهای جامع بهرهوری آر سرزمین شامل کلیه اراضی، اعم از دایر و بایر خارج از محدوده قانونی شهری باشد به قطعات کوچکتر از بیست هکتار و همچنین تبدیل نوعی استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطبها جزء آنچه در طرح جامع مربوطه ذکر گردیده به غیر کشاورزی ممنوع است))
ضمانت اجرای عدم رعایت موارد قانونی را در قسمت اخیر ماده ۱۲ به ماده ۱۳ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات میتوان مشاهده کرد که موارد ذیل را مشمول میگردد:
الف: خلعید:
وفق قسمتی از ماده ۱۲ قانون فوقالذکر ((………وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف است در صورت تبدیل استفاده یا بدون استفاده نگهداشتن اراضی در قطبهای بدون تحصیل مجوز، نسبت به خلعید از متخلف با رعایت ماده ۱۳ از همین قانون اقدام نماید)) که طبق همین ماده صدور حکم خلعید نسبت به این اراضی، و واگذاری آنها بهصورت اجاره درازمدت به اشخاص و مؤسسات مجاور یا غیر مجاور پیشبینی گردیده بود.
۱: مفهوم خلعید:
خلع به فتح ((خ)) به معنی کندن و نزع و بیرون کندن است مانند خلع سلاح، خلع سلطنت، خلعید ((حقوق مدنی)) و خلعید استیلاء بر حق غیراست به نحو عدوان و به معنی رفع تصرف از متصرف غیرقانونی به کار میرود و مدعی بدان بایستی اثبات مالکیت نماید پس بنابراین اصل در اقامه دعوی خلعید اثبات مالکیت است و از طرف مالک اقامه میگردد و نوعی دعوی مالی است برخلاف تصرف عدوانی که اثبات تصرف غیرقانونی متصرف غیرقانونی در آن شرط است و همچنین سبق تصرف قانونی که در این نوع دعوی مطرح است و نوعی دعوی غیرمالی است و مستأجر، خادم، کارگر نیز میتوانند آن را اقامه نمایند از این لحاظ نیز میتوان گفت خلعید نوعی دعوایی است که اقامه آن از سوی مالک موافق اصول دادرسی است و اقامه آن از سوی وزارت کشاورزی فاقد وجاهت قانونی به نظر میآید.
ب- جلوگیری از تبدیل یا تغییر و بهرهبرداری:
از مزیتهای دیگر این قانون میتوان به توجه به اقدامات پیشگیرانه اشارتی نمود و ضمانت اجرای دیگری که پیشبینی گردیده بود جلوگیری از اقداماتی که منجر به تغییر کاربری و نوع بهرهبرداری میشود میباشد مطابق ماده ۱۳ این قانون «وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مجاز است بهوسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مأمورین نیروی انتظامی از اقدامات تبدیل نوع بهرهبرداری از زمین از کشاورزی به غیر کشاورزی موضوع ماده ۱۲ این قانون جلوگیری به عمل آورد».
ج- قلع و امحای مستحدثات:
مطابق بند اخیر ماده ۱۳ همین قانون «گارد منابع طبیعی» و سایر مأمورین انتظامی مکلف بودند علاوه بر جلوگیری نسبت به قلع و امحای مستحدثاتی که بهاینترتیب به وجود میآیند و به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل به اجرای طرح جامع کشاورزی میباشد اقدام کنند.
مأمورین انتظامی نیز مکلف بودند طبق درخواست کتبی مأمورین کشاورزی اقدام نمایند.
بااینوجود این قانون در موارد ضروری نیز اجازه تغییر کاربری میداد، از مهمترین مستثنیات این قانون عبارت بودند از:
- ایجاد منازل مسکونی و مستحدثات زراعی در حد معقول و متعارف (بند اخیر ماده ۱۲)
- اراضی موردنیاز خدمات عمومی و زیربنایی و عمرانی دولت با اجازهٔ وزارت (کشاورزی و منابع طبیعی (تبصره ۱ ماده ۱۲)
- اراضی واقع در خارج از حریم دریای خزر تا عرض ۵۰۰ متر از انتهای حریم (تبصرهٔ ۵ ماده ۱۲)
در قوانین مصوب بعد از انقلاب نیز با توجه به افزایش جمعیت و گسترش شهرها بهسوی اراضی زراعی و باغی به این مسئله در قوانین و مقررات ویژه خود توجه گردید.
ازجمله: میتوان به لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی مصوب ۹ آذرماه ۱۳۵۸ و همچنین ماده ۱۰ آییننامه اجرایی قانون کشت مصوب ۱۳۶۵/۱۱/۲۹ (مبنی بر جلوگیری از تغییر کاربری و تفکیک اراضی واگذاری) و ماده ۱۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که بهموجب آن وزارت کشاورزی موظف گردید تا اراضی واگذاری را با قید حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات کشاورزی واگذار نماید.
سومین قانونی که در امر حفاظت موردتوجه قرار گرفت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات ((مصوب ۱۳۷۴/۳/۳۱)) بود.
این قانون یک قانون مستقل و امری بود که جهت حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات و تداوم بهرهوری تصویب گردید که تغییر کاربری ارازی زراعی و باغی خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها را ممنوع اعلام نمود.
از استثنائات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات در رابطه با تغییر کاربری حتی در خارج از حریم شهرها و شهرکها وفق تبصره ۴ الحاقی آن به احداث گلخانهها، دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذائی در روستا بهمنظور بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی میتوان اشاره نمود و نیز اراضی داخل در محدوده روستایی مشمول طرح هادی را قانون موردنظر از مصادیق تغییر کاربری عنوان نمیدارد.
آنچه در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات بهعنوان مجازات در نظر گرفتهشده است عبارتاند از:
- الف: قلع و قمح مستحدثات و پرداخت جزای نقدی تا سه برابر بهای زراعی به قیمت روز با کاربری جدید.
- ب: وفق شق دوم از ماده ۱۱ قانون مزبور تکرار جرم الزام قانونی تعیین مجازات حداکثر جزای نقدی و لحاظ حبش از یک تا شش ماه ملحوظ میدارد.
قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات در ۱۳۸۵/۸/۱ مورد اصلاح و الحاق قرار گرفت. در تاریخ ۱۳۸۶/۴/۱۹ تصویبنامه شماره ۵۹۸۷۹ /ت ۳۷۱۱۰ ه هیئتوزیران مورد تصویب قرار گرفت که مصادیق و اصتلاحات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مورد تعریف واقع گردید.
بعد از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب ۱۳۷۴ و اصلاحیه آن در سال ۱۳۸۵ قانون تعاریف محدوده شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها در توضیح شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات در سال ۱۳۸۴ تصویب شد و قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در تاریخ ۱۳۸۵/۱۱/۲۱ شکل قانونی به خود گرفت که وفق ماده ۲ قانون مصوب توسط مجمع تشخیص مصلحت ((تفکیک و افراز اراضی مذکور به قطعات کمتر از نصاب تعیینشده ممنوع است………..))
از دیگر قوانین موجود میتوان به قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و آئیننامه اجرائی آن مصوب ۱۳۸۱/۵/۶ اشاره نمود که در امر حفاظت از اراضی به یاری قوانین آمد.
تعارض قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات با اصل مالکیت
علیرغم نکات مثبت قانون مصوب مذکور در حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات باید به برسی نکات انتقادپذیر آن نیز پرداخت زیرا از اشکالات وارد بر این قانون تعارض مواد با حق مالکیت افراد یا اشخاص است که ابتداعا در مقدمه بحث لازم است به تعریف حق ماکیت پرداخت و اصل بحث را عنوان نمود.
تعریف حق مالکیت
مالکیت حقی است دائمی که بهموجب آن شخص میتواند در حدود قوانین این تصرف در مالی را به خود اختصاص دهد و از تمام منافع آن منتفع گردد.
پس حق ماکیت از حقوق عینی ناظر بر اموال اشخاص است و دگر حقوق عینی برگرفته از شاخههای حق مالکیت است پس در این صورت است که:
- مالک اختیار استفاده یا عدم استفاده را با هر انگیزهای میتواند لحاظ کند.
- متعلقات حق مالکیت نیز از تبعات آن است که در صورت اخیر میتواند هر نوع انتفاعی در حدود مالکیت خویش بنماید.
- مالک میتواند مالکیت خود را از بین برده و یا هرگونه تصرفی را در آن داشته باشد و یا این حق را به دیگری انتقال دهد.
الف: محدودیتهای قانونی:
اما چنین نیست که بتوان گفت اصل مالکیت اذن در همه گونه تصرف بدون در نظر گرفتن حدود آن است زیرا اختیار مالک در مالکیت نامحدود و مطلق نیست و محدودیتهای آن را میتوان در مواد ۹۵ و ۹۷ و ۱۰۹ قانون مدنی یافت.
ب: تزاحم:
یکی دیگر از محدودیتهای مالک این است که حق مالکیت وی نباید در تزاحم حقوق مالکیت دیگران واقع گردد و قاعده لا ضرر در مالکیت، مقدم بران است که میتوان آن را در ماده ۱۳۲ قانون مدنی یافت و بدین معنی که هیچکس نمیتواند در مالمیک خود تصرفی نماید که این تصرف سبب ضرر واقع گردد که قاعده لا ضرر با تحقق ۲ شرط:
- رعایت حدود متعارف
- رفع حاجت یا رفع ضرر از بین میرود
توابع ماکیت:
یکی از نتایج مطلق بودن مالکیت این است که این حق مختص به مال نیست بلکه آثار و توابع و متعلقات مال را نیز مشمول واقع میگرداند که به لحاظ تبعیت از موضوع اصلی یعنی اصل مالکیت بدان مالکیت تبعی نیز میگویند که آن را میتوان در ماده ۳۲ قانون مدنی یافت ((تمام ثمرات و متعلقات اموال منقوله و غیر منقوله که طبعاً یا درنتیجه عملی حاصلشده باشد باالتبع مال مالک اموال مزبوره است)) که میتوان به مالکیت بر اعیانی ملک غیرمنقول نیز اشاره نمود.
پس میتوان گفت این قانون در تعریف تغییر کاربری اصل مالکیت یا متعلقات آن را در نظر نگرفته است و عدم اخذ مجوز را جرم تلقی نموده است.
نمیتوان انکار کرد که تغییر کاربری با نگرش مالکیت مطلق نباید هدفمند گردد بدین معنی که نباید خارج از چهارچوب قوانین مثلاً شهرسازی یا عدم رعایت نکات فنی در ساخت و ساخت مواجه گردد اما جرم انگاری این مورد نباید با تخلف اشتباه گرفته شود زیرا تخلف با جرم در افتراق است و نمیتوان این دو را در کنار یکدیگر قرارداد که به خلاصه در مبحث تعارض قانون با عناصر جرم توضیح ارائه خواهد گردید.
تعرض قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات با عنصر معنوی جرم:
آنچه میدانیم برای جرم انگاری هر جرمی باید سه عنصر در آن محقق گردد.
۱_عنصر قانونی (اصل قانونی بودن جرائم و مجازاتها)
یکی از عناصری که وجودش جرم انگاری فعل یا ترک فعل یا حالت و نگهداری را در تعیین مجازات لازم و ضروری میدارد و بدون این عنصر نمیتوان انتساب عملی را به مباشر یا شریک یا معاون، جرم تلقی نمود وجود عنصر قانونی جرم است بدین معنی که هر عملی که در قانون جرم شناخته شود و مباشر عمل آن را انجام دهد مجرم است تخطی از آن جرم تلقی میگردد و این بایستی در قانون با توجه به جرم انگاری آن مجازاتش قانونی گردد تعریف جرم در قانون مصوب مملکتی است ازنظر عنصر قانونی جرم وصف مجرمانه باید به تعریف قانون باشد که ناشی از تقصیر جزائی و سوءنیت است اما درحالیکه جرم مدنی ناشی از تقصیر با لحاظ ورود خسارت محقق میگردد و مهترین منابعی که در شریعت مقدس اسلام حاکی از الزام به مقید بودن به اصل قانونی بودن جرائم و مجازاتها است آیه شریفه ((لا یکلف الله نفساً الا ما اتیها)) از سوره طلاق میباشد.
۲_عنصر مادی جرم:
که ناشی از چیزی است که ما در علم خارج مشاهده میکنیم که ناشی از فعل یا ترک فعل مادی و قابلمشاهده است و قابلمشاهده بودن آن بدین معنی نیست که حتماً فردی باید آن را ببیند بلکه این است که فعل یا ترک فعل یا حالت فاعل قابلمشاهده باشد و برگرفته از عنصر قانونی جرم است مثلاً ربایش بردن مال دیگری بهطور مخفیانه یا ظاهر که صاحبمال، ناراضی باشد را تعریف مینماییم در این عنصر بردن مال غیر بدون رضایت سرقت نام دارد و دیدن فعل ناشی از تعریف، با نگرش به فعل مرتکب ناظر از وجود عنصر مادی جرم است ازلحاظ عنصر مادی جرم جزائی مستقلاً و بدون ورود خسارت نیز قابل تحقق میباشد مانند حمل سلاح غیرمجاز درحالیکه در جرم مدنی از دیدگاه عنصر مادی مبنا خسارت تحمیلی بر شخص است.
۳_عنصر معنوی:
که ناظر بر قصد و نیت درونی مجرم است که با قصد مجرمانه و سوءنیت محقق میگردد در این حالت نکته قابلتأمل این است در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات جرم انگاری فعل مزبور بدون لحاظ عنصر معنوی انجامیافته چراکه در تغییر کاربری نمیتوان عنصر معنوی را در وقوع بزه متصور دانست و عنصر معنوی را با نگرش به محال بودن سوءنیت و قصد مجرمانه روبهزوال است.
چهبسا قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات نوعی قانون تخصصی است که گاها افراد متخصص شاید به دلیل عدم کاربرد آن با آن آشنایی ندارند چه رسد به افراد عادی که به فکر و خیال خود تصرف در مالمیک حلال خویش را قانونی و شرعی میدانند و مانند کسانی هستند که با توجه بهقاعده قبح عقاب بلا بیان مجرم شناخته میگردند زیرا که عنصر معنوی نیز در جرم انگاری و تصویب این قانون لحاظ گردیده، به نظر نمیرسد.
قاعده ممنوعیت عقاب بلا بیان یا قبح عقاب بلا بیان که از دیرباز در شریعت اسلام پذیرفتهشده یکی از قواعد فقهی میباشد که اعمال کیفر نسبت به اشخاص بدون بیا ن قبلی رفتار مجرمانه را قبیح و زشت میداند و دلیل عقلی نیز حاکی از آن است که خداوند بدون تصریح بهحکم و قانون و ابلاغ آن، کسی را کیفر نخواهد داد.
ازنظر عنصر معنوی خطا بر مبنای جرم مدنی است درحالیکه مبنای تمامی جرائم عمدی علم و معرفت شخص مرتکب به نامشروعت و غیرقانونی بودن عمل است در یک بیان ساده باید گفت سوءنیت در ارتکاب.
تعارض قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات با اصل تسلیط:
با توجه به این اصل، مالک در مال خود هر نوع تصرفاتی که بخواهد بنماید شرعاً مجاز است و قانونا، جز در مواردی که تحدیدی مشروع بر مالکیت وی وارد گردیده باشد که میتوان آن را در ماده ۳۰ قانون مدنی یافت پس طبق قاعده تسلیط مسلمانان حق همه گونه تسلط و انتفاع در مالمیک خویش رادارند و این اصل زمانی جاری است که باقاعده لا ضرر در تزاحم نباشد اما در برسی تعارض آن با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات باید گفت این قانون تسلط بر عرصه و اعیان را محدود بلکه هرگونه تصرف در آن را جرم تلقی نموده است و چنین به نظر میرسد قلع و قمح مستحدثات با اصل مالکیت، اصل تسلیط و عنصر قانونی جرم در تعارض و تزاحم واقع گردد.
مالکیت بر عرصه مالکیت بر اعیان نیز تلقی میگردد و نیز مالکیت بر فضای مجازی در این حالت آیا محدود کردن حق مالکیت افراد محدودکننده به نظر نمیرسد؟
تزاحم قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات با لحاظ اصل مالکیت با حدیث رفع و اصل اباحه:
حدیث رفع که به نقل از حضرت رسول نقلشده است:
((رفع عن امتی تسعه اشیاء: الخطاوالنسیان و ما استکر هوا علیه و ما لا یعلمون)) از امت من نه چیز برداشتهشده است: اشتباه …. و آنچه حکم آن را نمیدانند آیا طبق این حدیث با توجه به جواز اصل مالکیت و نص صریح قانون با استناد به اصل چهارم، اصل چهل و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد ۳۰ الی ۳۳ قانون مدنی یا اصل تسلیط، اصل اباحه تعارض قانونی، فقهی ندارد؟
اصل اباحه:
که با توجه به این اصل انسان نسبت به اشیاء موجود در حتی عالم خارج حق هرگونه دخل و تصرف دارد مگر در مواردی که قانون آن را منع کرده باشد این اصل ضامن اراده افراد در عقود و تصمیمگیری تصرف است.
بنابراین اصل در هر چیز ((اباحه و جواز است)) ولی این اباحه و جواز بایستی بر مبنای یک قانونی صورتپذیر که مالکیت و جواز مالکیت و تصرف در مالمیک اشخاص را به رسمیت قبول نماید.
نتیجهگیری
در پایان میتوان گفت که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات علیرغم تلاش در نگهداری ارازی زراعی و باغی با اصل مالکیت و توابع ان، قاعده تسلیط، عدم رعایت و لحاظ عنصر معنوی جرم در جرم انگاری ماوقع، رعایت نکردن اصول دادرسی در تعارض است و لحاظ موارد در آن از ضروریات آن احساس میگردد.
پینوشتها:
- اموال و مالکیت _کاتوزیان _دکتر ناصر _نشر میزان ۱۳۸۶
- جواهر ۶/۹۴/۱۴ و ص ۱۳۸ و ۱/۱۸۴
- تاریخ حقوق ایران، شماره ۹۶_۵۰۵
- بایستههای حقوق جزای عمومی _گلدوزیان _دکتر ایرج _نشر میزان
- قانون مدنی در نظم حقوقی کنونی _کاتوزیان_دکتر ناصر _نشر میزان
- قانون مدنی جمهوری اسلامی ایران
- مبسوط در ترمینولوژی حقوق _جعفری لنگرودی_دکتر جعفر_جلد اول
- قانون اصلاحات ارضی مصوب ۱۳۴۰/۴/۱۹
- قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی مصوب ۱۳۸۵
- محشای قانون مجازات اسلامی_گلدوزیان _دکتر ایرج
- دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری موضوع ماده ۱۰ قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات به شماره ۵۹۸۷۹
- قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب ۱۳۸۵/۱۱/۲۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام
- قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی مصوب ۱۳۵۴/۳/۵٫
- قانون تعاریف محدوده شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب ۱۳۸۴٫
- قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی و آئیننامه اجرائی آن مصوب ۱۳۸۱/۵/۶
- ترمینولوژی حقوق جزا_ارجمند دانش _جعفر
- عنوان : نقدی بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات
- نویسنده: کامران اکرمی افشار
- گردآوریشده توسط : کارشناسان رسمی دادگستری
دیدگاهتان را بنویسید