رأی شمارههای ۲۸۰ ـ ۲۸۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهایی از بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۱۳۸۹/۱/۲۵ معاون اول ریاست جمهوری منضم به شیوهنامه خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی توسط کارشناسان رسمی دادگستری بهصورت متن زیر تهیه و ارائه میگردد.
- تاریخ: ۱۳۸۹/۸/۳
- شماره دادنامه: ۲۸۰ ـ ۲۸۱
- کلاسه پرونده: ۸۹/۲۲۲ ـ ۱۲۱
- مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری.
- شکات: آقایان ۱ ـ کیومرث عزتی پور ۲ ـ سید محمد جندقی کرمانی پور و بهمن کشاورز (عضو انجمن کانون وکلا دادگستری).
- موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۱۳۸۹/۱/۲۵ معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران.
گردشکار:
شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران طی بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۱۳۸۹/۱/۲۵، منضم به شیوهنامه خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی مقرر نمودهاند که وکلای موردنیاز دستگاههای اجرایی کشور از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری گزینش و برای آنان پروانه وکالت صادر گردد.
لذا بخشنامه صدرالاشاره و شیوهنامه منضم به آن با اصل تفکیک قوا، مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مصوبه جاریه مغایرت دارد زیرا:
- الف ـ اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حق وضع آییننامه و صدور بخشنامه را صراحتاً و منحصراً به هر یک از وزیران و یا کمیسیونی متشکل از چند وزیر اعطاء نموده و این مصوبات در محدوده قوانین پس از تأیید رئیسجمهور ضمن ابلاغ برای اجراء میبایست به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا درصورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیلی برای تجدیدنظر به هیئتوزیران بفرستد و در هیچیک از اصول ۱۲۲ الی ۱۳۹ قانون اساسی چنین اختیاری به معاون اول رئیسجمهور داده نشده است.
- ب ـ بر طبق اصول کلی حقوقی، کلیه مصوبات قانونی قوه مجریه باید در چهارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی باشد و ازآنجاکه برابر لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و اصلاحات بعدی آن و ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه، کانونهای وکلا و مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه تحت نظارت عالیه قوه قضائیه عهدهدار این مسئولیت گردیدهاند، لذا اقدام قوه مجریه در گزینش وکیل به شرح شیوهنامه خدمات حقوقی که مسئولیت این امر را به عهده دبیرخانه ریاست جمهوری گذارده، خلاف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین مصوب میباشد.
- ج ـ برابر قوانین مصوب، مستخدمین دولتی و دستگاههایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است، در حین اشتغال به خدمت از تصدی به امر وکالت در دادگستری ممنوع میباشند، درحالیکه اعطای پروانه وکالت موضوع این بخشنامه به شرح تبصره ذیل بند (۳ ـ ۱ ـ ۵) از ماده پنجم شیوهنامه خدمات حقوقی به کارمندان دولت اختصاص دادهشده است.
- د ـ از اصول اولیه و اساسی برای خدمات عمومی در قوای سهگانه نظام جمهوری اسلامی ایران، دارا بودن تابعیت ایرانی است. درحالیکه بند (۱ ـ ۳ ـ ۵) شیوهنامه خدمات حقوقی اجازه وکالت به اشخاص حقیقی غیر ایرانی را نیز اعطاء نموده است.
- هـ ـ وکالت در محاکم قضایی از سوی اشخاص حقیقی که برابر قوانین مصوب موفق به اخذ پروانه وکالت گردیده باشند اعطاء گردیده و میگردد، ولیکن در شیوهنامه خدمات حقوقی وکالت در دعاوی دولتی به اشخاص حقوقی و آنهم از نوع غیر ایرانی دادهشده است.
- و ـ برابر قوانین مصوب، لغو پروانه وکلای دادگستری خاطی بهموجب تشریفات قانونی و از سوی محاکم انتظامی وکلا معمول میگردد. درحالیکه در شیوهنامه خدمات حقوقی مسئولیت تنبیه و برخورد با وکلای متخلف را به دستگاههای اجرایی سپرده است.
- زـ تبصره ۱۸ از قانون الحاق دو تبصره به قانون متمم بودجه سال ۱۳۴۷ کل کشور مقرر داشته: «وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت میتوانند از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوطه بدون هیچگونه حصری استفاده کنند، ولیکن شیوهنامه خدمات حقوقی فوق مغایر این بخش از قانون مصوب میباشد که وکالت در دعـاوی دولتی و مؤسسات وابسته را منحصر بـه دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه نموده است.
- ح ـ اجرایی ساختن شیوهنامه خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی به شرح مواد فصل دوم آن، موجب ایجاد تشکیلات و ساختار مفصل اداری در تهران و مرکز استانها خواهد شد که این امر ضمن مغایرت با اصل کوچکسازی تشکیلات دولتی، موجب تداخل قوا و ایجاد سازمانهای موازی میگردد. علیهذا، بخشنامه و شیوهنامه خدمات حقوقی خارج از اختیارات مصرحه قوه مجریه و خلاف ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی مدنی و برخلاف سایر قوانین مدونه میباشد.
در خصوص شکایت شکات مبنی بر ابطال بخشنامه فوقالذکر، دفتر امور حقوقی دولت طی نامه شماره ۷۶۹۹۰/۱۰۹۴۸ مورخ ۷/۴/۱۳۸۹ و قائممقام معاون حقوقی رئیسجمهور طی نامههای شماره ۸۷۳۴۷/۱۰۹۴۸ مورخ ۳۰/۴/۱۳۸۹ و شماره ۱۳۴۲۵۷/۱۰۹۴۸ مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۹، اعلام داشتهاند:
الف ـ در خصوص مرجع صدور بخشنامه و اختیار رئیسجمهور برای صدور بخشنامه:
یکی از مسئولیتهای رئیسجمهور اصل ۱۳۴ قانون اساسی «اتخاذ تدابیر لازم برای هماهنگ ساختن تصمیم وزیران» میباشد که یکی از روشهای روشن هماهنگی وزراء صدور بخشنامه است.
مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز هر یک از وزراء حق صدور بخشنامه رادارند که بهطریقاولی، رئیسجمهور میتواند برای هماهنگی دستگاههای اجرایی بخشنامه صادر نماید و با توجه به اصل ۱۲۴ برخی وظایف خود را از طریق معاونان به انجام رساند.
امضای بخشنامهها نیز توسط رئیسجمهور به استناد اصل ۱۲۴ قانون اساسی به معاون اول محول شده است. کما اینکه در قوانین نیز صدور دستورالعمل توسط معاونین رئیسجمهور نیز پیشبینیشده است که ازجمله بندهای (وـ ۴) بند ۲ قانون بودجه سال ۱۳۸۹ قابلذکر است و طبعاً اگر مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسی صدور بخشنامه به وزراء اختصاص داشت، موارد یادشده مورد تأیید شورای محترم نگهبان قرار نمیگرفت.
ب ـ گزینش وکیل توسط دستگاههای اجرایی:
عقد وکالت از عقود جایز است و در انعقاد آن، صرف داشتن پروانه وکالت دادگستری کافی نیست درنتیجه موکل میتواند از میان کسانی که دارای پروانه هستند وکیل موردنظر را انتخاب نماید. مضافاً اینکه جایز بودن این عقد اقتضاء میکند هرگاه موکل نظر داشت عقد وکالت را فسخ نماید و دیگری را به وکالت انتخاب نماید.
از طرفی وکلاء از جهت اطلاعات تخصصی موردنیاز دستگاهها در یک سطح نیستند. ممکن است وکیلی در قراردادهای نفتی و دیگران حسب مورد در قراردادهای کار و یا قراردادهای حملونقل هوایی و امثال آن، از تجربه و اطلاع بیشتر برخوردار باشند.
درنتیجه انتخاب وکیل متبحر، هم به دلیل قانونی در حفظ مصلحت عمومی و هم به جهت شرعی و نیز به دلیل عقلی لازم و عدم رعایت جهات یادشده در انتخاب وکیل، موجب اضرار به بیتالمال میباشد، با توجه بهمراتب فوق شیوهنامه خدمات حقوقی ازاینجهت که دستگاههای اجرایی را مکلف نموده تا در انتخاب وکیل، فرد آگاهتر و مجربتر را ملاک قرار دهند، کاملاً منطبق با قانون بوده و قوانین راجع به استقلال وکلاء و یا ماده ۱۸۷ برنامه توسعه سوم هم هیچگاه در مقام حذف وکیل (در انتخاب وکلای دارای پروانه) نبوده و نیست.
درنتیجه برخلاف استنباط شکات و مطالب مندرج در دادخواستهای تقدیمی، در بخشنامه مورد شکایت صدور پروانه وکالت مقرر نشده است بلکه این بخشنامه صرفاً ناظر بر تأیید صلاحیت اشخاص برای استفاده از خدمات حقوقی آنها در دستگاههای اجرایی میباشد.
ج ـ ممنوعیت وکالت توسط کارمندان:
ماده ۵ شیوهنامه ازجمله بند (۳ ـ ۱ ـ ۵) آن اصولاً ناظر بر همکاران قراردادی موضوع ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری است. این افراد اصولاً کارمند رسمی نبوده و بلکه قرارداد کار معین با آنها تنظیم میشود و ازاینجهت هیچگونه ممنوعیتی در قوانین برای انعقاد قرارداد با آنان منظور نشده است.
ثانیاً بند (۳ ـ ۱ ـ ۵) شیوهنامه خدمات حقوقی اصولاً ناظر به انعقاد قرارداد کار است نه عقد وکالت. دستگاههای اجرایی در موارد مشابه نیازمند استفاده از خدمات حقوقی اشخاص حقیقی شدهاند و این امر مختص وکالت در دادگستری نمیباشد.
د ـ در مورداستفاده از وکلاء و مؤسسات حقوقی خارجی:
خدمات حقوقی موضوع این نامه خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی است که اکثر آنها ارتباطی به وکالت در دادگاهها ندارد.
ثانیاً، قانون وکالت و نیز لایحه قانونی استقلال وکلای دادگستری ناظر به وکالت در محاکم ایرانی است و در محاکم خارجی یا مراجع رسیدگی در دیگر کشورها و سازمانهای بینالمللی، استفاده از وکیل تابع قوانین و مقررات کشور یا سازمان بینالمللی مربوط است و در هیچکدام از مواد شیوهنامه خدمات حقوقی نیز اجازه وکالت در محاکم ایرانی بـه افراد یادشده داده نشده است بلکه مطابق ماده ۲۰ استفاده از وکلاء و مؤسسات حقوقی خارجی مقید به «دعاوی بینالمللی» شده است.
بهعلاوه در قوانین متعدد به دولت اجازه استفاده از وکلای خارجی برای این موارد دادهشده که ازجمله «قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و خارجی… مصوب ۱۳۶۰» ذکر است.
هـ ـ انحصار وکالت در دعاوی دولتی به دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه:
در بخشنامه و شیوهنامه خدمات حقوقی اساساً موضوع صدور پروانه وکالت از سوی قوه مجریه مطرح نمیباشد. از سوی دیگر مفاد تبصره مورد استناد و نیز ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی با درج واژه «میتوانند» دلالت بر «اختیار» دستگاههای اجرایی به استفاده از وکلای دادگستری دارند.
وـ لغو پروانه وکالت و برخورد با وکلای متخلف:
اکثر خدمات حقوقی موضوع این شیوهنامه ارتباطی به وکالت دادگستری ندارد.
بهعلاوه ماده ۲۵ شیوهنامه نیز مقید شده است به تخلفات کارشناسان وکلاء و مؤسسات حقوقی موضوع شیوهنامه خدمات حقوقی که ناظر به خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی است نه در محاکم.
ثانیاً، حق انتخاب وکیل با موکل است و عقد وکالت عقدی جایز است و موکل در هر زمان میتواند حتی بدون ذکر دلیل، وکیل را عزل نماید و دستگاههای اجرایی نیز تکلیفی ندارند که برای انجام خدمات حقوقی موضوع شیوهنامه خدمات حقوقی صرفاً از وکیل استفاده نمایند و در مواردی که موضوع خدمت وکالت در دادگاه باشد نیز میتوانند قرارداد وکیل را تمدید ننموده و وکالت را به وکیل دیگر که آگاهتر و باتجربه بیشتر است محول نموده یا از بین کارمندان «نماینده قضایی» انتخاب نمایند.
زـ در مورد اختیار وزارتخانهها و مؤسسات دولتی در انتخاب وکیل:
متن تبصره ۱۸ الحاقی به قانون بودجه سال ۱۳۴۷ ذیلاً نقل میگردد: «وزارتخانهها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت میتوانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوط از کارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط ذیل بهعنوان نماینده قضایی استفاده نمایند.»
چنانکه ملاحظه میشود تبصره ۱۸ الحاقی یادشده، نهتنها وزارتخانهها و مؤسسات دولتی را مقید به استفاده از وکلای دادگستری ننموده بلکه اصولاً در مقام آن است که به دستگاههای یادشده اجازه بدهد با شرایطی از کارمندان رسمی خود بهعنوان نماینده قضایی برای دفاع و تعقیب دعاوی استفاده کنند.
لـذا خدمات حقوقی موضوع شیوهنامه خدمات حقوقی عموماً مربوط به وکالت در محاکم نیست و ازاینجهت ایجاد هماهنگی در تصمیمات وزراء و برای استفاده از افراد ذیصلاح، جزء اختیارات رئیسجمهور مندرج در اصل ۱۳۴ قانون اساسی است.
ح ـ اجرایی ساختن شیوهنامه خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی:
اصولاً در هیچیک از قوانین، اصلاح تشکیلات اداری نهتنها ممنوع نشده بلکه در مواد قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به این اصل تصریحشده است. مضافاً اینکه اجرای شیوهنامه خدمات حقوقی مستلزم استخدام افراد یا ایجاد اداره و ساختار سازمانی نیست بلکه تشکیل کمیسیونی مرکب از افراد صاحبنظر از دستگاه یا اعضای هیئتعلمی دانشگاهها و دیگر ارگانها پیشبینیشده که این امر جزء ابتداییترین اختیارات دستگاههای اجرایی برای انجام بررسی موضوعات و تنظیم فرآیند تصمیمگیریها میباشد.
ط ـ تعرفه حقالوکاله و هزینه سفر وکلا:
صرفنظر از اینکه مستندات ذکرشده در این بند از شکوائیه، قانونی نیست. اصولاً، ماده ۲۶ آییننامه ناظر به تهیه دستورالعمل دیگری برای خدمات حقوقی در دستگاههای اجرایی موضوع شیوهنامه خدمات حقوقی است و اختصاص به وکلاء (آنهم وکالت در دادگاهها) ندارد.
در آن قسمت که ماده ۲۶ ناظر به وکیل دادگستری نیز میشود ماده ۲۶ برای تهیه دستورالعمل، اجازه عدم رعایت مقررات مربوط را نداده است. بدیهی است نمیتوان قبل از تهیه دستورالعمل نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت دستورالعمل با قانون نظر داد.
لذا چنانچه دستورالعمل دیگری صادر شد و احیاناً در دستورالعمل ضابطهای مغایر مصوبات فوق منظور شد، آنگاه میتوان ادعای مغایرت آن را با قوانین مطرح نمود. بنابراین در حال حاضر که دستورالعملی تنظیمنشده موضوعی برای طرح مغایرت آن با قانون وجود ندارد.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینماید.
رأی هیئت عمومی در خصوص
الف ـ نظر به اینکه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری بهموجب نامه شماره ۲۴۲۹۲۶ مورخ ۱۳۸۸/۱۲/۸، شیوهنامه خدمات حقوقی را تنظیم و برای اخذ موافقت رئیسجمهوری به حضورشان ارسال و ایشان نیز ضمن موافقت با مفاد بخشنامه و شیوهنامه پیوست آن مرقوم فرمودهاند:
«جناب آقای رحیمی ابلاغ نمایند.» و با توجه بهحکم انتصاب معاون اول ریاست جمهوری به شماره ۱۲۵۰۷۰ مورخ ۱۳۸۸/۱/۲۲ که در آن اجازه امضاء تصویبنامهها، بخشنامهها، مقررات و تصمیمات هیئتوزیران بـه ایشان محول گردیده است.
لذا ابلاغ بخشنامه شماره ۵۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۱۳۸۹/۱/۲۵ در ۵ بند و شیوهنامه مورد اعتراض از طرف معاون اول رئیسجمهوری به کلیه وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی انقلاب اسلامی، با توجه به اصل ۱۲۶ قانون اساسی و مراتب فوقالذکر در حدود اختیارات قانونی مقامات مذکور تشخیص میگردد.
ب ـ با توجه به اینکه در ماده ۲ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری، شرایط عمومی و اختصاصی لازم برای دریافت پروانه وکالت و انجام کارآموزی مقررشده است، همچنین مواد ۸، ۹، ۱۰ و ۱۱ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، شرایط اعطای پروانه وکالت، چگونگی ترفیع و طبقهبندی صلاحیت آنان را مشخص نموده است و در ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اجازه تأیید صلاحیت فارغالتحصیلان رشته حقوق برای تأسیس مؤسسات حقوقی و مشاوره به قوه قضائیه تجویزشده است بندهای ۹ ـ ۱، ۱۰ ـ ۱ و ۱۲ ـ ۱ ماده یک و بند ۵ ـ ۱ ماده ۵ و ماده ۱۴ و تبصرههای ذیل بند ۳ شق (الف) و (ب) ماده ۱۵ و بندهای ۴، ۵ و ۸ ماده ۱۶ و بند یک شق (ب) ماده ۱۶ و مواد ۱۸ ـ ۲۰ ـ ۲۵ ـ ۲۶ شیوهنامه مورد شکایت که به تعیین صلاحیت و چگونگی رتبهبندی و تعقیب انتظامی وکلای دادگستری و نیز به دریافتکنندگان مجوز تأسیس موسسه حقوقی از قوه قضائیه ناظر است، مغایر قانون تشخیص و به استناد بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردند.
ج ـ مطابق مادهواحده قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و یا خارجی بهمنظور استیفای حقوق ملت ایران در دعاوی ایران علیه خارجیان و بالعکس مصوب ۱۳۶۰، استفاده از اشخاص حقیقی و حقوقی که برای دعاوی موضوع قانون مذکور استفاده میشوند، محدود به شرایط و سقف معینی گردیده است.
نظر به اینکه نوع سوم از ماده ۴ شیوهنامه خدمات حقوقی که بدون لحاظ شرایط مذکور، اشخاص حقیقی و حقوقی غیر ایرانی را مجاز به همکاری با دستگاههای اجرایی اعلام نموده در حدی که رعایت سقف افراد موردنظر قانونگذار را بلااثر مینماید، مغایر قانون و به استناد بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
د ـ نظر به اینکه در اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت برای اجرای قوانین و مقررات مربوط دارای اختیار تنظیم و تصویب آییننامهها و تصویبنامهها میباشد و اینکه بهموجب اصل ۱۲۶ قانون اساسی مسئولیت امور برنامهوبودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً به عهده رئیسجمهور قرارگرفته است.
لذا تعیین تکلیف برای نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی خارج از حدود اختیارات دولت و رئیسجمهور میباشد، ازاینجهت الزام نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی به رعایت شیوهنامه خدمات حقوقی خارج از حدود اختیارات تصویبکننده تشخیص و بند ۲ ـ ۱ ماده یک شیوهنامه مورد شکایت به استناد بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
- رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
- گردآوریشده توسط: کارشناسان رسمی دادگستری
دیدگاهتان را بنویسید