طی مشکلات پیشآمده در موارد قانون لغو مالکیت اراضی ، نقدی بر قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن شده است که مطالب مربوط به آن توسط کارشناسان رسمی دادگستری جمعآوری و در مطلب زیر آورده شده است.
نوشته: دکتر سید حسین صفایی استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری دارای یک مقدمه و ۴ ماده و یک تبصره
مقدمه
نقدی بر قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری – برای جلوگیری از زمینبازی و سوءاستفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشکل مسکن, در تاریخ تیرماه ۱۳۵۸ قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید.
ماده ۱ – قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری مقرر میدارد:
دولت مکلف است در داخل محدوده قانونی (۲۵ ساله) شهرها, در نقاطی که محدوده قانونی وجود دارد, و در سایر شهرها, در محدودهای که از طرف وزارت مسکن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد, بهتدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر, در هر منطقه به کسانی که طبق موازین رژیم سابق مالک اینگونه اراضی شناخته میشدند اعلام نماید تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی اینگونه اراضی اقدام کنند.
چنانچه در مهلت مقرر اقدام لازم به عمل نیاورند, هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد گردید و بلاعوض به تصرف دولت درخواهد آمد.
تبصره- دولت برای کسانی که یک قطعه زمین کوچک برای سکونت شخصی خود تهیهکردهاند و فاقد خانه مسکونی میباشند حداقل سه سال مهلت خواهد داد تا بتوانند به عمران زمین خود بپردازند.
بهموجب این ماده نهتنها به کسانی که یک قطعه زمین کوچک برای سکونت خود تهیهکرده و فاقد خانه مسکونی هستند بلکه به اشخاص دیگری که طبق موازین رژیم سابق مالک اینگونه اراضی شناخته میشدند میبایست مهلتی برای عمران و آبادی داده شود و درصورتیکه در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیکردند میبایست زمین بلاعوض به تصرف دولت درآید.
لیکن اصلاحیه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب ۵۸/۴/۲۸ گامی فراتر در این راه گذاشت و مقرر داشت که:
مهلت مقرر در ماده یک قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و برای مساحتهای زائد بر آن نیازی به دادن مهلت از جانب دولت نیست و بلافاصله به تملک دولت درخواهد آمد.
طبق این اصلاحیه مهلت فقط به کسانی داده میشود که دارای یک قطعه زمین کوچک برای سکونت شخصی و فاقد خانه مسکونی هستند, نه اشخاص دیگر.
آئیننامه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری در ۵۸/۵/۲۲ به تصویب رسید که درباره نحوه اعلام به مالکین تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی- اراضی مشمول تبصره ماده یک قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن – تعیین تکلیف اراضی موات و نحوه واگذاری مقرراتی آورد.
شک نیست که این قانون و آئیننامه آن دارای نقاط ضعف و قوتی است.
مهمترین نقطهضعف قانون شاید این باشد که با فقه اسلامی کاملاً سازگار نیست .
ما نخست این نکته را که یک مسئله فقهی و حقوقی است موردبحث قرار میدهیم. سپس نقاط قوت و ضعف قانون مزبور را ازلحاظ اقتصادی و اجتماعی بررسی مینمایم.
الف – قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و فقه امامیه تعریف موات
قانون مدنی به پیروی از فقه امامیه اراضی موات را به زمینهایی که معطل افتاده و آبادی و کشت و زرع در آنها نباشد تعریف کرده است ( ماده ۲۷).
ماده ۲ آئیننامه قانون الغاء مالکیت اراضی موات شهری نیز در تعریف زمین موات میگوید:
زمین موات ازنظر این قانون زمینی است که معطلمانده و عمران و آبادی در آن به عمل نیامده باشد… قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵۸/۷/۴ در تعریف اراضی موات گفته است:
زمینهایی است که سابقه احیاء و بهرهبرداری ندارد و بهصورت طبیعی باقیمانده است. فرق تعریف اخیر با دو تعریف دیگر این است که تعریف اخیر اصطلاح موات را به زمینی که سابقه احیاء و بهرهبرداری نداشته و کسی آن را تملک نکرده اختصاص داده است, درحالیکه با توجه به تعریفهای پیشین میتوان موات را به زمینی نیز اطلاق کرد که سابقه احیاء و تملک داشته و سپس معطل افتاده و بهصورت بائر درآمده است.
در فقه اسلامی هر دو نوع تعریف دیده میشود.
- صاحب شرایع میگوید: موات زمینی است که از آن بهرهبرداری نمیشود و معطل افتاده است…. (۱) در نهاره آمده است که موات زمینی است که زراعت و آبادی در آن تحققنیافته و به مالکیت کسی درنیامده است.
- صاحب جواهر بعد از بحث از تعریفهای مختلفی که از موات شده میگوید:
مراد همه از موات زمینی است که معطل افتاده اعم از اینکه سابقه مالکیت داشته باشد یا نه. داشتن یا نداشتن سابقه مالکیت در صدق عنوان موات ندارد(۱). - امام خمینی مانند صاحب جواهر موات را بر دو قسم تقسیم و چنین فرمودهاند:
موات اصلی ( موات بالاصل) یعنی زمینی که سابقه مالکیت و احیاء (آباد کردن) یعنی زمینی که سابقه احیاء و مالکیت داشته ولی بعد از آبادی خراب و بائر شده است, مانند زمینهایی متروکی که آثار آبادی در آنها دیده میشود(۲). موات اصلی قابل تملک بهوسیله احیاء است. - علامه در تذکره میگوید:
همه فقها (اعم از شیعه و سنی) بر آناند که موات با احیاء به مالکیت شخص درمیآید, هرچند که در شروط آن اختلاف کردهاند, زیرا نیاز آن را ایجاب میکند و ضرورت شدید مقتضی آن است؛ انسان مدنی بالطبع است و نمیتواند مانند دیگر حیوانات زندگی کند بلکه نیاز به مسکنی دارد که با خانوادهاش در آنجا زندگی کند و مکانی که اختصاص به او داشته باشد.
اگر احیاء موات مشروع نباشد مضیقه شدید( حرج عظیم) پیش میآید که به اجماع نفیشده است (۳).
قانون مدنی هم به تبعیت از فقهای اسلامی احیاء موات را بهموجب تملک دانسته است ( مواد ۱۴۰ و ۱۴۳).
بنابراین هیچکس نمیتواند زمین موات را بدون احیاء و به عبارت دقیقتر, بدون انجام عملیاتی که در عرف آباد کردن محسوب است از قبیل زراعت, درختکاری, بنا ساختن و غیره( ماده ۱۴۱ قانون مدنی) تملک کند و کسانی که در رژیم قبلی زمینهای موات را بدون احیاء تملک کرده و سند گرفته بودند, مالکیت آنها مبنای درست قانونی و شرعی نداشت و بجا بود که اینگونه مالکیتها سلب و اراضی مواتی که بدون مجوز قانونی و شرعی به تصرف و تملک اشخاص سودجو درآمده بود که دولت بازگردد.
پس تا اینجا قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری منطبق بر فقه اسلامی و ضوابط قانون مدنی است و اشکالی ندارد.
اما در مورد موات عرضی قانون لغو مالکیت اراضی موات قابل ایراد است و با آنچه فقهای بزرگ امامیه گفتهاند سازگار نیست.
قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری فرقی بین این دسته از موات و موات اصلی نگذارده و هر دودسته را تابع مقررات واحدی قرار داده است.
فقط آئیننامه قانون مزبور مقرر داشته است:
هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعداً خرابشده و فعلاً بقایای آن مشهود باشد, در این صورت معادل ۴ برابر مساحت زیربنای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب میگردد ( ماده ۲ بند ۲-۲).
معنی این عبارت آن است که در اینگونه موات , مالکیت احیاء کننده نسبت به ۴ برابر مساحت زیربنای ساختمان مخروبه محترم شمرده میشود و سلب مالکیت مطرح نیست.
در سایر موارد طبق قانون و آئیننامه مالکیت احیاء کننده نسبت به زمینی که بهصورت مخروبه و بائر درآمده است( موات عرضی) سلب شده و زمین به تملک دولت درآمده است.
حال ببینیم نظر فقهای امامیه در این زمینه چیست.
علامه در تذکره میگوید: در مورد موات عرضی یا کالک معین یا غیر معین است.
اگر معین باشد یا مال از راه خرید یا بخشش و مانند آنها به مالک انتقالیافته یا از طرف احیاء .
اگر از راه خرید و مانندان مالک شده باشد شخص دیگر نمیتواند با احیاءان را تملک کند. ابن عبدالبراء ادعای اجماع بر این قول کرده است.
اگر از طریق احیاء مالک آن شده و سپس مالک آن را رها کرده و ملک بهصورت بائر و موات درآمده است بین فقهای اسلامی دو قول است:
بعضی از فقها آن را مانند مورد اول متعلق به مالک و ورثه او و غیرقابل تملک از طریق احیاء دانستهاند و برخی گفتهاند احیاءان صحی است و احیاء کننده دوم مالکان میشود.
اگر مالک زمین غیر معین باشد, در صورت خراب و بائر شدن, سمین متعلق به امام (دولت) است و کسی جز یا اذ امام نمیتواند آن را احیاء کند(۱).
در مورد زمینی که از طریق احیاء به مالکیت شخصی درآمده و سپس متروک و بائر گردیده قول مشهور فقهای امامیه آن است که مانند زمینی که از راه خرید و مانندان به مالک منتقلشده در مالکیت مالک سابق و ورثه او باقی میماند و از طریق احیاء قابل تملک بهوسیله دیگری نیست.
حتی گفتهاند که ظاهر, اتفاق بر این است که محبی دوم مالک آن نمیشود و به آن در نهایه و جهاد الشرایع و نافع و قواعد و تحریر و ارشاد و مختلف جامع المقاصد تصریحشده و ظاهر سرائر نیز همین است و مسالک آن را به اکثر نسبت داده است.
صاحب مفتاح الکرامه میگوید:
قبل از علامه در تذکره اختلافی در این باب نیافتهایم. او از مالک نقل کرده که آبادکننده دوم مالک میشود و خود گفته است:
این قول نزد من اشکالی ندارد(۱). آنان که قائل به بقاء مالکیت سابق در فرض حصول آن از طریق احیاء و عدم سقوط مالکیت به علت موات شدن زمین میباشند نظرهای متفاوتی به شرح زیر ابراز کردهاند:
- احیاء و تصرف در آن جایز نیست مگر با اذن مالک ؛
- مالک باید یکی از دو کار را انجام دهد: یا به دیگری اذن در انتفاع به شخص دیگر میدهد و مالک مستحق اجرت خواهد بود؛
- احیاء زمین جایز است ولیآباد کننده دوم مالک آن نمیشود.(۲).
امام خمینی در کتاب تحریر الوسیله در این باب چنین فرمودهاند: موات عرضی اگر مسبوق به ملک و احیاء باشد, درصورتیکه مالک شناختهشدهای نداشته باشد, بر دو قسم است:
- زمینی که ساکنان آن نابودشدهاند و براثر مرور زمان و گذشت ایام بلا مالک گردیده, مانند اراضی متروک و دهکدهها و شهرهای مخروب و قناعتهای ازمیانرفته متعلق به ملل گذشته که اسمورسمی از آنان بجای نمانده است یا منسوب به اقوام یا اشخاصی که فقط نامی از آنان باقیمانده است.
- اراضی موات دیگری که بدون مالک محسوب نمیشوند بلکه دارای مالکی هستند که شخص او معلوم نیست و مجهولالمالک نامیده میشوند.
قسم اول در حکم موات اصلی و از انفال (ثروتهای عمومی) است و احیاء آن جایز ست و آبادکننده مالک آن میشود…. اما قسم دوم احوط آن است که برای احیاء تعمیر و تصرف آن از حاکم اذن بگیرند چنانچه احوط آن است که با آن معامله مجهولالمالک کنند, بدین گونه که صاحب آن را جستجو نمایند و بعد از یاس از پیدا شدن او آن را از حاکم شرع بخرند و بهای آن را به مصرف فقرا برسانند یا آن را از حاکم اجاره ….(۱).
اگر ملک مخروب مالک معلومی داشته باشد هرگاه مالک از آن اعتراض کرده باشد هرکس میتواند آن را احیاء و تملک کند و هرگاه مالک اعراض نکرده باشد, درصورتیکه آن را موات باقی گذارده باشد, برای اینکه از راه چراندن چهارپایان خود یا فروش گیاه خشک و نی مانند آن ازملک بهرهبرداری کند- که چهبسا نفع آن بهصورت موات بیشتر است تا به شکلآباد- در این صورت اشکالی نیست در اینکه هیچکسی نمیتواند بدون اذن مالک آن را احیاء و تصرف کند.
همچنین اگر مالک تصمیم به احیاء آن داشته ولی این کار را تا فراهم آوردن وسایل و تهیه مقدمات یا فرارسیدن وقت مناسب به تأخیر انداخته باشد.
اما اگر ترک آبادی و اصلاح زمین و خراب گذاردن آن به سبب عدم اعتناء به آن و عدم اهتمام و توجه به مرمت آن و عدم تصمیم بر احیاء آن باشد, یا به علت بینیازی از آن یا پرداختن به احیاء زمین دیگر و بالنتیجه زمین برای مدت قابلتوجهی متروک مانده و بهصورت بایر و مخروبه درآمده باشد, هرگاه سبب مالکیت مالک غیر احیاء باشد, چنانکه ملک به ارث یا خرید به او انتقالیافته باشد, در این صورت کسی نمیتواند بر آن مسلط شده آن را احیاء و در آن تصرف کند مگر با اذن مالک و چنانچه کسی آن را احیاء و تصرف و از آن از طریق زراعت و غیر آن بهرهبرداری کند, باید اجرت آن را به مالکش بدهد.
هرگاه سبب مالکیت او احیاء باشد بدین گونه که مالک زمین موات اصلی را آباد و تملک کرده و سپس آن را معطل گذارده و تعمیر آن را رها نموده تا ملک خراب و بایر شده باشد, بعضی احیاء آن را تجویز کردهاند و این درنهایت اشکال است بلکه عدم جواز خالی از قوت نیست(۱).
بنابراین میتوان ازنظر فقهی و قانونی بین موارد زیر تفکیک کرد:
- زمین, موات اصلی است و سابقه مالکیت ندارد؛ در این صورت هیچکس مالک آن نیست و زمین از اتفال ( ثروتهای عمومی) و در اختیار دولت است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل نماید ( اصل ۴۵ قانون اساسی).
از قانون مدنی و قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری نیز همین معنی مستفاد میشود. - زمین موات عرضی است( سابقه احیاء و مالکیت داشته و سپس معطل افتاده و بهصورت بایر درآمده است) و قبلاً به اقوام و اشخاصی بوده که ازمیانرفتهاند در این صورت زمین در حکم موات اصلی است و مالک خاص ندارد و از انفال محسوب میشود.
قانون اساسی و قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری هم با این نظر سازگار است. - زمین موات عرضی است و مالکان موجود ولی نامعلوم است در این صورت مال مجهولالمالک بشمار میآید که اصولاً باید با اذن حاکم به مصرف فقرا برسد.
از قانون مدنی ( ماده ۲۸) همین معنی برمیآید لیکن قانون لغو مالکیت اراضی موات از این اراضی برخلاف فقه امامیه و قانون مدنی که مبتنی بر آن است سلب مالکیت کرده است. - زمین موات عرضی است و مالک آن مشخص میباشد و معلوم است که از آن اعراض ( صرفنظر) نموده است.
در این صورت, زمین بلامالک تلقی میشود و احیاء و تملک آن با شرایط مقرر در قانون مجاز است. مستنبط از قانون مدنی ( ماده ۱۷۸ ) میز همین است و قانون لغو مالکیت اراضی موات هم با این راهحل سازگار است و اشکالی در این خصوص وجود ندارد. - زمین موات عرضی است و مالک مشخص و معلوم دارد که آن را از طریق ارث یا خرید یا بخشش به دست آورده و از آن اعراض هم نکرده است.
در این فرض نظر فقهای امامیه بر این است که مالکیت سابق باقی میماند و هیچکس نمیتواند بدون اذن مالکان را احیاء کند.
بر این قول حتی ادعای اجماع شده است.
در قانون مدنی هم اصل بقاء مالکیت است لیکن قانون لغو مالکیت اراضی موات برخلاف فقه و قانون مدنی حکم به سلب مالکیت اینگونه اراضی کرده است. - زمین موات عرضی است و مالک مشخص و معلوم دارد که آن را از طریق احیاء مالک شده و معطل ماندن زمین دارای به دلیل موجهی است چنانکه به علت قطع آب نتوانسته است زمین را آباد نگه دارد.
در این صورت نیز مالکیت ساقط نمیشود و زمین قابل احیاء و تملک بهوسیله شخص دیگر نیست مگر با اذن مالک.
قانون لغو مالکیت اراضی موات در این مورد نیز حکم به لغو مالکیت کرده که با فقه اسلامی سازگار نیست. - مالک زمین را از طریق احیاء تملک کرده, لیکن آن را بدون عذر موجه معطل گذارده تا بهصورت بائر درآمده است.
در این صورت گروهی از فقهای امامیه قائل به بقاء مالکیت هستند و امام خمینی نیز این قول را خالی از قوت ندانسته و تجویز احیاء بهوسیله شخص دیگر را در غایت اشکالی تلقی نمودهاند.
صاحب جواهر قول به بقاء مالکیت را قول مشهور و عرفی کرده است(۱). بههرحال قانون لغو مالکیت اراضی موات با این نظر هم وفق نمیدهد.
دلایل بقاء مالکیت نسبت به موات عرضی در مورد بقاء نسبت به موات عرضی, درصورتیکه ملک از طریق ارث, بیع, هبه و امثال آن به مالک انتقالیافته باشد, چنانکه در پیش گفتیم, ادعای اجماع شده است.
اما درصورتیکه موات عرضی از طریق احیاء تملک شده باشد, برای ابقاء برای بقاء مالکیت مواردی که حکم به بقاء مالکیت موات عرضی میشود قابل استناد است.
۱- اصل بقاء ملک است.
مقصود از اصل در اینجا استصحاب است.
۲- قاعده دوام ملک
مالکیت یک حق دائم است و تاز مانی که دلیلی بر زوال آن نیست باقی میماند و معلوم نیست که خراب و بائر شدن زایل کننده ملکیت باشد.
۳- خبر سلیمان بن خالد که از حضرت صادق (ع) سؤال کرد
مردی به زمین مخروبهای آمده, آن را آماده بهرهبرداری میکند و نهرهای آن را جاری میسازد و آن را تعمیر و در آن زراعت میکند. پس تکلیف او چیست؟ فرمود: صدقه (مالیات یا زکوه) .
گفتم: اگر صاحبش را بشناسد چه تکلیفی دارد؟ فرمود باید حق او را بدهد (۲) یعنی خود زمین یا اجرت آن را به مالک بدهد.
۴- حدیث نبوی
برای عرق (ریشه) ظالم حقی نیست (۳) که در تفسیر آن گفتهشده است: مقصود مردی است که زمین موات متعلق به غیر را تصرف میکند و دران درخت میکارد که حقی برای او نیست. مخالفین نیز دلایلی از احادیث و اخبار آوردهاند که قابلبحث ورد است.
صاحب جواهر این دلایل را موردبحث و انتقاد قرار داده و خود قائل به بقاء مالکیت در فرض مذکور شده است. (۱) از قانون مدنی نیز همین قاعده مستفاد میگردد.
هرچند که بر طبق لغو مالکیت اراضی موات باید آتن را منسوخ تلقی کرد. تعارض در متن مقررات جدید ازنظر مبنی .
مقررات جدید راجع به سلب مالکیت اراضی موات علاوه بر اینکه با فقه اسلامی وفق نمیدهد ازنظر مبنی باهم متعارض است و این دلیل عدم دقت نویسندگان آنها و عدم احاطه آنها به مسائل فقهی و حقوقی است.
در اینجا دو نکته قابلتوجه است:
۱- آئیننامه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری تحت عنوان مقررات تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی, در ماده ۲ عمران و آبادی قابلقبول را در چند قسمت ذکر کرده و در دو بند اول چنین مقرر داشته است:
- ۲-۱- زمین قبلاً بهصورت خانه بوده و در سند مالکیت قیدشده باشد.
- ۲-۲- هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعد خرابشده و فعلاً بقایایان مشهود باشد و در این صورت معادل ۴ برابر مساحت زیربنای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب میگردد….. دو اشکال بر این مقررات وارد است: اولاً روشن نیست که اگر زمین قبلاً بهصورت خانه بوده و در سند مالکیت قیدشده و سپس خرابشده باشد آیا فقط مساحت زیربنا احیاء شده تلقی میشود یا همه زمینی که بهعنوان خانه سند مالکیت برای آن صادرشده است.
اگر همه زمین بدون محدودیت مساحت, چنانکه از ظاهر بند ۱-۱ ماده ۲ برمیآید, احیاء شده تلقی شود, در این صورت با مبنایی که دربندهای ۲-۲ و ۲-۶ همین ماده پذیرفتهشده و سازگار نخواهد بود.
اگر فقط مساحت زیربنای ساختمانی سابق احیاء شده محسوب شود و در مالکیت سابق باقی بماند, بازهم با بندهای مذکور که تا ۴ برابر مساحت زیربنا را احیاء شده تلقی کرده هماهنگ نخواهد بود.
ثانیاً از دو بند مذکور برمیآید که زمینی که با احداث ساختمان احیاء شده و به تملک احیاء کننده درآمده است با مخروبه شدن ساختمان از ملکیت احیاء کننده یا شخصی که ملک به انتقال خارج نمیشود و مالکیت سابق میماند.
درواقع آئیننامه قانون لغو مالکیت اراضی موات در اینجا نظریه بقاء مالکیت در موات عرضی پیروی کرده, درحالیکه در مورد زمینهای زراعتی و باغهایی که بهصورت بائر و مخروب درآمده باشند از این نظریه پیروی نکرده و مالکیت اینگونه اراضی را ظاهراً لغو شده تلقی نموده است.
به دیگر سخن در قسمتهای مختلف ماده ۲ آئیننامه دو نظریه و دو مبنای متفاوت پذیرفتهشده که ازنظر علمی قابل توجیه نیست.
۲- در ماده۴ قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۵۸/۷/۴ که مربوط به اراضی کشاورزی است چنین مقررشده است.
عدم بهرهبرداری متوالی از اراضی دایر بد مدت سه سال بدون عذر موجه در حکم اعراض از آن بوده و آن قسمت اراضی که معطلمانده باشد مشمول احکام راجع به اراضی بائر خواهد بود.
روستایی نسبت به واگذاری آنها اقدام مینماید.
بنابراین مقررات, صرف عدم بهرهبرداری و بائر شدن زمین موجب سقوط مالکیت نیست بلکه در صورتی از مالک سلب مالکیت میشود که مدت سه سال بدون عذر موجه زمین را معطل گذارده باشد, درحالیکه برابر اصلاحیه بائر درآمده بدون مهلت سلب مالکیت شده و این زمینها بلافاصله به تملک دولت درآمده است بهجز یک قطعه زمین کوچک متعلق به کسانی که فاقد خانه مسکونی هستند (موضوع تبصره یک قانون مذکور).
بنابراین دو قانون یادشده شورای انقلاب ازنظر مبنا باهم متعارضاند و این برخلاف اصول قانوننویسی و قانونگذاری است.
پس از پایان بحث حقوقی و فقهی راجع به ققانون لغو مالکیت اراضی عمران شهری و آئیننامه آن اینک بجاست درباره نقاط قوت و ضعف این قانون ازنظر اقتصادی و اجتماعی بهاختصار سخنگوییم.
ب- نقاط قوت و ضعف قانون ازنظر اقتصادی و اجتماعی
۱- نقاط قوت
قانون الغاء مالکیت اراضی موات موجب تعدیل ثروت است.
میدانیم که اشخاصی بهناحق و چهبسا برخلاف ضوابط قانونی مدنی زمینهای موات وسیعی را مالک شده و از این راه ثروتهای هنگفتی به دست آورده به وند, درحالیکه اراضی موات همانطور که اصل چهل و پنجم قانون اساسی مقرر داشته از ثروتهای عمومی است و باید در اختیار حکومت اسلامی باشد و بر طبق مصالح جامعه باید از آنها بهرهبرداری شود.
قانون مدنی ( جلد اول) مصوب ۱۳۰۷ هم احیاء موات را از اسباب تملک شناخته و تملک این اراضی بدون احیاء را معتبر نشناخته است.
معهذا عدهای با سوق استفاده از مقررات ثبتی اراضی موات پهناوری را تملک کرده و برای آنها سند مالکیت گرفته و از این طریق ثروت بزرگ و نامشروع و غیرموجهی تحصیلکرده بودند که میبایست به دولت بازگردد.
فایده دیگر قانون لغو مالکیت اراضی موات جلوگیری از بورسبازی و سفتهبازی روی زمین است.
گروهی سرمایههای خود را که میبایست در توسعه اقتصاد کشور بکار بیفتد در معاملات زمین بکار انداخته بودند و با بورسبازی و خریدوفروش ناسالم زمین درآمدهای هنگفت و نابجایی به دست میآورند و در اثر اینگونه معاملات روزبهروز بر قیمت زمین افزوده میشد و بهای زمین در سالهای اخیر بهطور سرسامآوری بالا رفته بود و اشخاص نیازمند و کمبضاعت بهویژه در شهرهای بزرگ کمتر میتوانستند زمین مناسبی برای ساختمان فراهم کنند.
قوانینی که قبل از انقلاب برای تثبیت قیمت زمین وضعشده بود نتوانسته بود این مشکل را حل کند و اکنون با قانون لغو مالک اراضی موات جلوی سفتهبازی و بورسبازی زمین گرفتهشده و اینگونه معاملات متوقف گردیده است.
فایده سوم قانون لغو مالکیت اراضی موات فراهم کردن زمینه برای حل مشکل مسکن است.
اگر زمینهای موات برای تهیه مسکن در اختیار اشخاص نیازمند گذارده شود و اگر به اشخاصی که یک قطعه زمین برای ساختمان تهیهکردهاند در مدت معقول اجازه عمران داده شود و اگر دولت از زمینهایی که در اختیار دارد برای خانهسازی استفاده کند زمینه برای حل مشکل فراهم خواهد شد.
با پائین آمدن قیمت زمین و استفاده صحیح از آن علیالقاعده باید قیمت تمامشده مسکن هم پائین بیاید و این هم در خانهدار شدن طبقات متوسط و کمدرآمد مؤثر خواهد بود.
۲- نقاط ضعف
در قانون الغاء مالکیت اراضی موات شهری نقاط ضعف متعددی ازنظر اقتصادی و اجتماعی دیده میشود:
قانون لغو مالکیت اراضی موات فعالیتهای ساختمانی را دچار رکورد کرده است.
امروز تهیه زمینساختمانی بسیار دشوار است اگر کسی نیاز به مسکن داشته و پول هم داشته باشد و بخواهد خانه و مسکنی برای خود بسازد نمیتواند زمین مناسبی پیدا کند زیرا معاملات زمین متوقفشده و دولت هم تاکنون نتوانسته است زمینهایی را که در اختیار دارد تفکیک کند و در اختیار مردم بگذارد.
البته زمینهایی که بهوسیله بنیاد مسکن یا سازمانهای مشابه مردم واگذارشده که علاوه بر اینکه در پارهای موارد منطبق بر ضوابط قانونی نبوده با توجه به نیاز به میلیونها واحد مسکونی در سطح کشور, ازنظر تعداد چندان قابلتوجه نبوده است.
فعالیت ساختمانی و خانهسازی دولت و بنیاد مسکن و مؤسسات خیریه هم بیشک کافی برای رفع نیازهای مردم نیست.
همین رکورد یا کم شدن کار ساختمانی در یک سال اخیر در کم شدن عرضه مسکن و بالا رفتن بهای آن مؤثر بوده است.
زیان قانون الغاء مالکیت اراضی موات ازنظر اشتغال نیز قابلتوجه است.
باکم شدن فعالیت ساختمانی و توقف معاملات زمین و کم شدن عرضه مسکن و معاملات راجع به آن شک نیست که قشرهایی از مردم که در این زمینهها فعالیت داشتند و از این راهها ارتزاق میگردند بیکار یا دچار کمکاری و کمبود درآمد شدهاند و این وضع بهویژه در این دوره انقلاب و با توجه به بحران اقتصادی موجود خطرناک است.
یکی از نقاط ضعف قانون لغو مالکیت اراضی موات این است که گروهی از مردم متوسط یا کمدرآمد را متضرر و ناراضی کرده است.
بسیاری از این افراد زمینی تهیهکرده بودند که در موقع مناسب آن خانهای بخرند.
البته اگر این اشخاص فاقد خانه شخصی باشند میتوانند نسبت به عمران و آبادی زمین خود (مشروط اینکه از حدنصاب مقرر:
۱۰۰۰ مترمربع در شهرهای بزرگ و ۱۵۰۰ متر در شهرهای کوچک تجاوز نکند) اقدام کنند ولی باید از دولت اجازه بگیرند و چون دولت در بسیاری از شهرها هنوز سازمان عمران اراضی موات را که مرجع صدور این اجازه است تشکیل نداده عملاً این کار با اشکال مواجه شده و مردم در بلاتکلیفی بسر میبرند و در نقاطی که سازمان عمران اراضی موات تشکیلشده گرفتن اجازه عمران گذشتن از هفتخان رستم است.
جای تعجب است که بعضی از این دفاتر حتی وکالتنامه رسمی را هم برای این کار نمیپذیرند و حضور مالک را حتی اگر پیر فرتوت یا بیمار یا معلول یا مفلوج باشد لازم میشمارند.
بههرحال , اگر مالک زمین یکخانه مسکونی ششدانگ داشته باشد نمیتواند اجازه عمران برای زمین خود بگیرد, هرچند که خانهاش بسیار کوچک و نامناسب باشد.
اگر مالک زمین به علت کوچک بودن یا نامناسب بودن زمین یا به هر علت دیگر بخواهد قطعه زمین منحصر خود را بفروشد و با پول آن خانهای برای خود بخرد یا آن را به مصرف معالجه خود یا زن یا فرزندش برساند یا استفاده مشروع دیگری از آن کند بازهم قانون اجازه نمیدهد.
آنچه قانون اجازه میدهد عمران و آبادی است نه فروش.
حال مورد دیگری را مطرح میکنیم. شخصی باغ کوچکی خریده یا از پدرش به ارث برده و به علت گسترش شهر این باغ جزء محدوده قرارگرفته و در اثر خیابانکشی و تخریب باغ شهرداری قسمتی از آن را گرفته و جزء خیابان قرار داده و قسمت دیگر هم طبیعتاً بائر و متروکشده و چارهای جز آن نبوده است.
قانون جدید میگوید:
اگر یکخانه شخصی, هرچند کوچک و نامناسب, دارید مالک باغ خود یا باقیمانده آن نیستید حتی نمیتوانید آن را آباد کنید .
آیا این موافق عدالت و انصاف و قسط اسلامی است؟
آیا قانون لغو مالکیت اراضی موات موجب ستم بر گروهی از مردم متوسط و کمدرآمد نخواهد بود جای تعجب است در نقاطی که سازمان عمران اراضی موات تشکیل نشده و درواقع قانون در آن نقاط اجرا نمیشود اگر اشخاص بخواهند یک قطعه زمین کمتر از حدنصاب خود را بفروشند برخلاف بخشنامههای وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان ثبتاسناد (۱) ادارات ثبتاسناد محل کاسه گرمتر از آش شده و ثبت معامله را نمیپذیرند و به دفاتر اسناد رسمی هم دستور دادهاند که از ثبت اینگونه معاملات خودداری کنند.
مضحکان است که گاهی کارمندان ثبت نامه مینویسند و امضاء میکنند که بخشنامه دولت به نفع فئودالها و برخلاف قانون است و ما آن را اجرا نخواهیم کرد.
آیا این مفهومی بهجز خودسری و بیقانونی و هرجومرج دارد؟
بههرحال مهمترین نقطهضعف قانون عدم انطباق آن با فقه امامیه است که قبلاً از آن سخن گفتیم.
ازآنچه گفتیم میتوان نتیجه گرفت که قانون لغو مالکیت اراضی موات و آئیننامه آن نه مبنای صحی فقهی و حقوقی دارد و نه ازنظر اجتماعی و اقتصادی بیاشکال است.
به نظر ما بجا بود قانونگذار به پیروی از فقهای امامیه بین موات اصلی و موات عرضی فرق میگذاشت و در مورد اراضی موات عرضی مهلتی برای آباد کردن معین میگردد تا اگر مالکین در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیگردند درراه مصلحت اجتماع دولت آن را تملک میگردد.
این راهحل هم با اصول فقهی و حقوقی بیشتر وفق میداد و هم با مصالح اجتماعی و عدالت و انصاف و تا حد زیادی از زیانهای ناشی از اجرای قانون مزبور میکاست.
شاید با اصلاح آئیننامه و تعریف موات بهگونهای که در قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی و بعضی از تعاریف فقها دیده میشود و بهعبارتدیگر با تعریف مضیقی از موات و محدود کردن آن به موات اصلی بتوان مشکل را حل کرد.
بههرحال امید است قانونگذار جمهوری اسلامی به این مسئله توجه کند و در مورد اصلاحی تکمیل قانون بهگونهای شایسته و هماهنگ با فقه اسلامی اقدام نماید.
در مطلب فوق نقدی بر قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن موردبررسی قرار گرفت و متن کامل آن توسط کارشناسان رسمی دادگستری جمعآوری و آورده شده است.